不动产登记怎么改革‖其实早已出台改革办法/《自然资源统一确权登记办法(试行)》原文及解读

2016年11月1日，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《自然资源统一确权登记办法(试行)》。会议指出，要坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。要坚持试点先行，以不动产登记为基础，依照规范内容和程序进行统一登记。

国土资源部

中央编办

财 政 部

环境保护部

水 利 部

农 业 部

国家林业局

关于印发《自然资源统一确权登记

办法(试行)》的通知

国土资发〔2016〕192号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院有关部委、直属机构:

《自然资源统一确权登记办法(试行)》已经中央全面深化改革领导小组和国务院审定。现印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。

                                     2016年12月20日

自然资源统一确权登记办法(试行)

第一章 总 则

第一条  为落实十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央国务院关于印发<生态文明体制改革总体方案>的通知》(中发〔2015〕25号)要求，规范自然资源统一确权登记，建立统一的确权登记系统，推进自然资源确权登记法治化，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，根据有关法律规定，制定本办法。

第二条  国家建立自然资源统一确权登记制度。

自然资源确权登记坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则。

第三条  对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记，界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，适用本办法。

第四条  自然资源确权登记以不动产登记为基础，已经纳入《不动产登记暂行条例》的不动产权利，按照不动产登记的有关规定办理，不再重复登记。

自然资源确权登记涉及调整或限制已登记的不动产权利的，应当符合法律法规规定，并依法及时记载于不动产登记簿。

第五条  国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国自然资源统一确权登记工作。

省级以上人民政府负责自然资源统一确权登记工作的组织，各级不动产登记机构(以下简称登记机构)具体负责自然资源登记。

第六条  自然资源确权登记由自然资源所在地的县级以上人民政府登记机构办理。

跨行政区域的自然资源确权登记，由共同的上一级人民政府登记主管部门指定办理。

国务院确定的重点国有林区权属登记按照不动产登记的有关规定办理。

第二章  自然资源登记簿

第七条  登记机构应当按照国务院国土资源主管部门的规定，设立统一的自然资源登记簿(见附件1)。

已按照《不动产登记暂行条例》办理登记的不动产权利，要在自然资源登记簿中记载，并通过不动产单元号、权利主体实现自然资源登记簿与不动产登记簿的关联。

第八条  县级以上人民政府按照不同自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度以及相对完整的生态功能、集中连片等原则，组织相关资源管理部门划分自然资源登记单元，国家公园、自然保护区、水流等可以单独作为登记单元。自然资源登记单元具有唯一编码。

自然资源登记单元边界应当与不动产登记的物权权属边界做好衔接。

第九条  自然资源登记簿应当记载以下事项:

(一)自然资源的坐落、空间范围、面积、类型以及数量、质量等自然状况;

(二)自然资源所有权主体、代表行使主体以及代表行使的权利内容等权属状况;

(三)自然资源用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护要求等限制情况;

(四)其他相关事项。

第十条  自然资源登记簿附图内容包括自然资源登记范围界线、面积，所有权主体名称，已登记的不动产权利界线，不同类型自然资源的边界、面积等信息。

自然资源登记簿附图以土地利用现状调查(自然资源调查)、不动产权籍调查相关图件为基础，结合各类自然资源普查或调查成果，通过相应的实地调查工作绘制生成。

第十一条  自然资源登记簿由县级以上人民政府登记机构进行管理，永久保存。

登记簿应当采用电子介质，暂不具备条件的，可以采用纸质介质。采用电子介质的，应当定期进行异地备份。

第三章  自然资源登记一般程序

第十二条  自然资源登记类型包括自然资源首次登记和变更登记。

首次登记是指在一定时间内对登记单元内全部国家所有的自然资源所有权进行的全面登记。在不动产登记中已经登记的集体土地及自然资源的所有权不再重复登记。

变更登记是指因自然资源的类型、边界等自然资源登记簿内容发生变化而进行的登记。

第十三条  自然资源首次登记程序为通告、调查、审核、公告、登簿。

对依法属于国家所有的自然资源所有权开展确权登记。

第十四条  自然资源首次登记的，县级以上人民政府应当成立自然资源统一确权登记领导小组，组织相关资源管理部门制定登记工作方案并预划登记单元，向社会发布首次登记通告。通告的主要内容包括:

(一)自然资源登记单元的预划分;

(二)自然资源登记的期限;

(三)自然资源类型、范围;

(四)需要集体土地所有权人、自然资源所有权代表行使主体等相关主体配合的事项及其他需要通告的内容。

第十五条  自然资源的调查工作由所在地的县级以上人民政府统一组织，国土资源主管部门(不动产登记机构)会同相关资源管理部门，以土地利用现状调查(自然资源调查)成果为底图，结合各类自然资源普查或调查成果，通过实地调查，查清登记单元内各类自然资源的类型、边界、面积、数量和质量等，形成自然资源调查图件和相关调查成果。

第十六条  登记机构依据自然资源调查结果和相关审批文件，结合相关资源管理部门的用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护规定或政策性文件以及不动产登记结果资料等，对登记的内容进行审核。

第十七条  登记机构应当在登簿前将自然资源登记事项在所在地政府门户网站及指定场所进行公告，涉及国家秘密的除外。公告期不少于15个工作日。公告期内，相关权利人对登记事项提出异议的，登记机构应当对提出的异议进行调查核实。

第十八条  公告期满无异议或者异议不成立的，登记机构应当将登记事项记载于自然资源登记簿。

第十九条  自然资源的类型、边界等自然资源登记簿内容发生变化的，自然资源所有权代表行使主体应当持相关资料及时嘱托并配合登记机构办理变更登记。

第四章  国家公园、自然保护区、

湿地、水流等自然资源登记

第二十条  以国家公园作为独立自然资源登记单元的，由登记机构会同国家公园管理机构或行业主管部门制定工作方案，依据土地利用现状调查(自然资源调查)成果、国家公园审批资料划定登记单元界线，收集整理用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护规定或政策性文件，并开展登记单元内各类自然资源的调查,通过确权登记明确各类自然资源的种类、面积和所有权性质。

第二十一条  以自然保护区作为独立自然资源登记单元的，由登记机构会同自然保护区管理机构或行业主管部门制定工作方案，依据土地利用现状调查(自然资源调查)成果、自然保护区审批资料划定登记单元界线，收集整理用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护规定或政策性文件，并开展登记单元内各类自然资源的调查,通过确权登记明确各类自然资源的种类、面积和所有权性质。

第二十二条  以湿地作为独立自然资源登记单元的，由登记机构会同湿地管理机构、水利、农业等部门制定工作方案，依据土地利用现状调查(自然资源调查)成果，参考湿地普查或调查成果，对国际重要湿地、国家重要湿地、湿地自然保护区划定登记单元界线，收集整理用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护规定或政策性文件，并开展登记单元内各类自然资源的调查。

第二十三条  以水流作为独立自然资源登记单元的，由登记机构会同水行政主管部门制定工作方案，依据土地利用现状调查(自然资源调查)成果、水利普查、河道岸线和水资源调查成果划定登记单元界线，收集整理用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护规定或政策性文件，并开展登记单元内各类自然资源的调查。

第二十四条  本办法第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条规定的国家公园、自然保护区、湿地、水流等自然资源确权登记工作，由登记机构参照第三章规定的一般程序办理。

第五章  登记信息管理与应用

第二十五条  自然资源确权登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台，实现自然资源确权登记信息与不动产登记信息有效衔接。

第二十六条  自然资源确权登记结果应当向社会公开，但涉及国家秘密以及《不动产登记暂行条例》规定的不动产登记的相关内容除外。

第二十七条  自然资源确权登记信息与农业、水利、林业、环保、财税等相关部门管理信息应当互通共享，服务自然资源的确权登记和有效监管。

第六章  附 则

第二十八条  本办法先行在国家部署的试点地区(见附件2)实施，省级部署的试点可参照执行。探明储量的矿产资源确权登记制度在试点工作中完善。

军用土地范围内的自然资源暂不办理权属登记。

第二十九条  本办法由国土资源部负责解释，自印发之日起施行。

《自然资源统一确权登记

办法（试行）》解读

近日，经中央全面深化改革领导小组第29次会议审议通过，国土资源部等七部门联合印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》（以下简称《办法》），要求对国家自然资源所有权开展确权登记，进一步明确国家自然资源的权利和保护范围。《办法》出台有何意义，包含哪些具体内容，如何开展自然资源统一确权登记工作？围绕这些问题，国土资源部地籍管理司（不动产登记局）负责人对《办法》进行了解读。

为了青山常在、清水长流、空气常新

水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源是建设美丽中国、深化生态文明制度改革的根本载体，是重要的资源性资产。制定《办法》对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源进行统一确权登记，有利于进一步推进产权制度改革、构建系统完整的生态文明制度体系、推进国家治理体系和治理能力现代化，是一项功在当代、利在千秋的工作。

这位负责人指出，自然资源统一确权登记是支撑生态文明建设的重要基础。生态文明建设的关键是处理好人与自然的关系，使经济社会发展建立在资源能支撑、环境能容纳、生态受保护的基础上，使青山常在、清水长流、空气常新，让人民群众在良好生态环境中生产生活。要实现这一目标，首先就必须通过自然资源统一确权登记，全面摸清自然资源资产家底，夯实生态文明建设的基础。

自然资源统一确权登记是落实新发展理念的根本要求。党的十八大将生态文明纳入“五位一体”总体布局，十八届五中全会把绿色发展列入五大发展理念之一。绿色发展就是在保护中发展，通过保护环境来保护生产力，通过改善环境来发展生产力。自然资源统一确权登记能够全面落实自然资源的权利主体，明确保护责任，并调动权利主体在保护自然资源中的积极性，推动自然资源的保护和监管，促进绿色发展，是落实五大发展理念的根本要求。

自然资源统一确权登记是自然资源分类施策、有效保护和开发利用的重要前提。对自然资源进行分类施策、有效保护，对可开发利用的自然资源进行合理开发利用，就是对环境的最好保护。通过自然资源统一确权登记，将各类自然资源的质量、数量和保护要求全面摸清，并通过登记的法律手段予以公示明确，落实到每一个产权人或者使用权人，为自然资源分类施策、有效保护和开发利用提供重要前提。

明确国家不同类型自然资源权利和保护范围

《办法》制定的总体思路是，以不动产登记为基础，构建自然资源统一确权登记制度体系，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及矿产资源等所有自然资源统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界，进一步明确国家不同类型自然资源的权利和保护范围等，推进确权登记法治化。

这位负责人对《办法》的总体内容进行了阐释。

第一章总则，规定了自然资源登记的目的、原则、范围、与不动产登记的衔接关系、登记机构和属地登记原则。在登记的范围上，对需要登记的自然资源通过列举的方式予以明确，并强调在不动产登记中已经登记的集体土地及自然资源的所有权不再重复登记。

第二章自然资源登记簿，规定了自然资源登记簿的统一、登记单元划分、登记簿的内容、登记簿附图和管理要求。登记簿主要记载自然资源登记信息以及不动产权利关联信息，并实现与不动产登记的有效衔接。这里有两个重点问题：一是关于自然资源登记单元的设定和划分。既可以以一个完整的行政辖区为基础，按照不同自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度以及相对完整的生态功能、集中连片等原则，划分一个或者多个登记单元，也可以以国家公园、自然保护区、湿地、水流等特定空间作为单独的登记单元。二是关于国家自然资源所有权的权利主体。基于《宪法》《物权法》有关规定，国家自然资源所有权的权利人只能登记为“国家”或“全民”。同时，为与“健全国家自然资源资产管理体制”和“探索建立分级行使国家自然资源所有权的体制”改革做好衔接，在自然资源登记簿设计时，设置了“所有权代表行使主体”和“所有权代表行使内容”等栏目，待两项改革任务完成后，进行补充记载，为后续改革留下接口。

第三章自然资源登记一般程序，规定了登记的类型、登记的程序、通告和公告、自然资源调查、登记审核和登簿等内容。对自然资源类型的登记，应该以土地利用现状分类为基础。同时，考虑各部门的自然资源管理的特点、分类体系和需求，在不冲突、可衔接的情况下，可以同时在登记簿上记载其他自然资源分类的内容。

第四章国家公园、自然保护区、湿地、水流等自然资源登记，规定了这类自然资源作为登记单元如何办理登记。

第五章登记信息管理与应用，规定了自然资源登记信息依法向社会公开并纳入不动产登记信息管理平台，实现与相关管理部门互通共享。除涉及国家秘密及不动产登记信息外，自然资源确权登记结果向社会公开，相关登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台。

以不动产登记为基础开展确权登记

中央全面深化改革领导小组第29次会议已经明确要求，以不动产登记为基础，依据规范的内容和程序进行自然资源统一登记。以不动产登记开展自然资源统一确权登记，主要是不动产登记制度的建立和实施为自然资源确权登记提供了基础和路径选择。

这位负责人指出，从不动产登记制度来看，围绕登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台四个统一，几年来不动产登记制度建设基本成型。从自然资源登记的对象或具体形态来看，这些自然资源要么以土地的形态存在，要么依附于土地而存在，开展自然资源确权登记就离不开土地，土地又是不动产登记的基础。在不动产登记当中，已经涵盖了部分的自然资源的所有权或者使用权。在此基础上，开展自然资源统一确权登记，有利于划清全民所有和集体所有之间的边界、全民所有不同层级政府行使所有权的边界、不同集体所有者之间的边界以及不同类型自然资源的边界；便于不动产登记中的所有权、用益物权与自然资源统一登记中的所有权关联；便于不动产登记簿与自然资源登记簿有效衔接；便于不动产登记信息和自然资源登记信息的完整和整合。总之，以不动产登记为基础，开展自然资源统一确权登记路径最优、成本最低、效率最高。

    （来源： 中国国土资源报  作者：李倩）

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